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Intesa Sanpaolo S.p.A. – Focus Brexit: finale di partita sempre più aggrovigliato

Brexit: finale di partita sempre più aggrovigliato. Unione Europea e Regno Unito hanno raggiunto l’accordo sul trattato di recesso e sulla dichiarazione politica relativa ai rapporti a regime….

a cura dell’ Ufficio Studi Banca Intesa SanPaolo


L’appoggio del Consiglio Europeo, arrivato lo scorso 25 novembre, ha spianato la strada al processo di ratifica.

▪ Non ci sono dubbi che Consiglio e Parlamento Europeo ratificheranno l’accordo: la Spagna ha superato i dubbi legati allo status di Gibilterra.

▪ Se l’11 dicembre anche il parlamento britannico approverà l’intesa, l’uscita del Regno Unito dall’UE sarà mitigata da un periodo transitorio (attualmente previsto fino al 31/12/2020, ma potenzialmente estendibile) durante il quale poco o nulla cambierà dal punto di vista pratico.

Dopo la fine del periodo transitorio, il protocollo sull’Irlanda prospetta che il Regno Unito rimanga a tempo indeterminato entro l’unione doganale UE – dalla quale potrà uscire soltanto quando sarà trovata una soluzione alternativa soddisfacente per il confine irlandese.

L’accordo prefigura uno scenario con minimi impatti negativi sull’interscambio commerciale, grazie all’assenza di barriere tariffarie e non-tariffarie garantita dalla promessa di allineamento normativo del Regno Unito all’UE, ma sicuramente peggiorativo rispetto alla permanenza nell’UE.

▪ Il rischio di bocciatura da parte del Parlamento britannico resta alto: oltre alle opposizioni, diversi conservatori e il DUP, che sostiene dall’esterno il governo conservatore, sono orientati a votare contro.

I laburisti e lo SNP attendono un voto negativo per lanciare una mozione di sfiducia contro il Governo.

▪ In caso di bocciatura, lo scenario si farebbe molto intricato.

Se la mozione di sfiducia fosse respinta, il governo May potrebbe presentare un piano per gestire lo scenario no deal , che richiederebbe comunque cooperazione con i paesi UE per limitare i danni immediati.

Ma non si può escludere né che il piano venga riproposto pari pari dopo un vano tentativo di modificarlo, né che il governo accetti di organizzare un nuovo voto popolare.

La caduta del governo porterebbe forse a elezioni anticipate e, quindi, alla richiesta di estendere il periodo negoziale in attesa del possibile cambio di maggioranza, ma non in tempi brevi.

▪ Il problema del Regno Unito era e resta che l’esito del processo è molto più importante per l’economia britannica di quanto non lo sia per gli stati membri dell’UE.

Brexit ha sostanzialmente cessato di essere considerato un significativo fattore globale di rischio, mentre lo resta per il Regno Unito e per la sterlina.

Brexit: finale di partita sempre più intricato

Unione Europea e Regno Unito hanno raggiunto l’accordo sul trattato di recesso e sulla dichiarazione politica relativa ai rapporti a regime, che sono stati approvati dal Consiglio Europeo lo scorso 25 novembre per l’avvio del processo di ratifica.

Quest’ultimo riguarda sia l’Unione Europea, che prevede la consultazione del Parlamento Europeo e un voto a maggioranza qualificata del Consiglio, sia il Regno Unito, che ha stabilito di far votare il parlamento.

Il processo di ratifica si presenta molto problematico nel Regno Unito, ove non sembra esistere al momento una maggioranza parlamentare in grado di sostenerlo.

Prima di affrontare il tema della caotica situazione politica britannica e delle sue implicazioni, però, è utile soffermarsi sul contenuto dell’accordo.

L’accordo: il Regno Unito diventa rule taker per mantenere un piede dentro il mercato unico dei beni

Periodo transitorio fino al 31 dicembre 2020, ma estendibile se necessario

Il trattato sul recesso del Regno Unito dall’Unione Europea prevede che l’uscita sia agevolata da un periodo transitorio durante il quale il Regno Unito, pur cessando di partecipare ai processi decisionali, resterà soggetto agli obblighi dell’appartenenza all’UE e, in cambio, continuerà a partecipare al mercato unico in tutti i suoi aspetti.

Ciò consentirà a tutti i soggetti coinvolti di prepararsi a quella che sarà la soluzione a regime concordata per i rapporti fra le due parti.

In particolare, il Regno Unito rimarrà soggetto alle politiche commerciali UE e non potrà implementare accordi commerciali con paesi terzi se non espressamente autorizzato dall’Unione.

Si prevede anche la possibilità di estendere il periodo transitorio oltre la data concordata del 31 dicembre 2020, come garanzia contro l’eventualità che il negoziato, o i preparativi per la situazione a regime, non possano concludersi in tempo.

Ciò comporterebbe, però, l’obbligo di definire un ulteriore contributo finanziario del Regno Unito al bilancio UE per il nuovo periodo pluriennale.

Il trattato garantisce anche il mutuo riconoscimento della proprietà intellettuale e delle denominazioni geografiche (queste ultime fino all’approvazione del trattato sulle relazioni future) oltre la fine del periodo transitorio.

Infine, il trattato include la definizione di un complesso meccanismo per la risoluzione di eventuali controversie relative all’attuazione dell’accordo. Il meccanismo include un primo livello di confronto politico, il cosiddetto Joint Committee .

Se la negoziazione politica non bastasse a risolvere la controversia, le parti possono richiedere un arbitrato (che può sfociare in un ricorso alla Corte Europea di Giustizia qualora la controversia concerna l’interpretazione della legge comunitaria).

La relazione fra Regno Unito e UE dopo il periodo transitorio: verso un’unione doganale a tempo indeterminato

Il protocollo sull’Irlanda e l’Irlanda del Nord che accompagna il Trattato propone di garantire la libera circolazione di persone e merci sull’isola mantenendo l’intero Regno Unito entro l’unione doganale UE dopo il 31 dicembre 2020, e fino a quando tale meccanismo non possa essere superato da nuovi accordi (le parti si impegnano a fare del loro meglio per raggiungere un’intesa sui rapporti futuri entro il 1° luglio 2020, ma ciò non sarà facile).

Niente dazi, contingentamenti o controlli sulle regole di origine sul commercio fra UK e UE, quindi.

Tale regime provvisorio non ha una scadenza predeterminata, e la sua cessazione dipende dal consenso delle parti, condizionato all’attuazione di un trattato di libero scambio che garantisca un confine trasparente in Irlanda.

In cambio dell’accesso al mercato unico per le merci, il Regno Unito si impegna a mantenere l’allineamento con l’UE in alcuni campi (aiuti di stato, pratiche distorsive della concorrenza, tassazione, normativa ambientale, protezione del lavoro, certificazione dei prodotti, controlli veterinari e produzione agricola).

La dichiarazione politica sul quadro della futura relazione fra l’Unione Europea e il Regno Unito impegna le parti a perseguire un accordo che garantisca l’assenza di dazi o restrizioni quantitative sul commercio bilaterale in tutti i settori.

A tal fine, le parti dovranno concordare principi comuni per standardizzazione, specifiche tecniche, valutazioni di conformità, accreditamento, sorveglianza dei mercati, misura ed etichettatura. In pratica, ciò implica che “il Regno Unito valuterà di allinearsi alle regole dell’Unione in alcune aree rilevanti”1.

Capitolazione, buon accordo, o tutte e due le cose?

La valutazione dell’accordo non può prescindere dai vincoli che erano stati posti al negoziato: da una parte, il governo britannico si è sentito impegnato ad attuare in ogni caso la promessa di portare il Regno Unito fuori dall’UE, il che ne ha fortemente limitato il potere negoziale; dall’altra, l’UE ha fin da subito posto una serie di paletti per non concedere al Regno Unito condizioni più favorevoli rispetto a quelle ottenute da altri paesi, come Norvegia o Svizzera.

Dal punto di vista del costo economico complessivo, l’accordo limita alquanto l’innalzamento di barriere tariffarie e non-tariffarie all’interscambio commerciale con il continente – le seconde grazie alla promessa di mantenere l’allineamento normativo all’UE.

Perciò, la perdita di interscambio e di PIL dovrebbe essere minore rispetto a tutte le opzioni considerate nelle simulazioni sugli effetti di Brexit finora circolate.

Le stime pubblicate dal governo questo mese (si veda EU Exit: Long-term economic analysis, November 2018) indicano che gran parte dei costi dell’uscita dall’UE sono legati alle barriere non-tariffarie che potrebbero derivare dalla divergenza di normative e standard, le quali sarebbero in gran parte evitate da un regime come quello presentato nel piano Chequers, ma anche dalla permanenza del Regno Unito nell’unione doganale UE.

Nello scenario Chequers, gran parte del costo a lungo termine (1,9 punti di minor crescita a 15 anni su un totale di 2,5) sarebbe dovuto alle restrizioni sull’immigrazione di lavoratori stranieri.

Tuttavia, tale scenario comporta costi economici decisamente alti rispetto sia a un modello Canada-plus (-6,7%), sia a uno scenario no – deal (-9,3%).

Un modello EEA, invece, comporterebbe esclusivamente costi connessi ai controlli doganali, che il governo britannico stima in 1,4% del PIL.

Tuttavia, secondo il governo britannico tale scenario non sarebbe compatibile con il vincolo di garantire libero passaggio di merci e persone attraverso il confine terrestre irlandese.

Il prezzo che il Regno Unito paga per garantirsi come paese terzo un (parziale) accesso al mercato unico, riconquistando pieno controllo sulla gestione dei flussi migratori, è costituito da una perdita di sovranità per certi aspetti ancora più profonda di quella che comporta l’appartenenza all’UE.

Negli ambiti normativi rilevanti per i rapporti commerciali, infatti, il Regno Unito dovrà sostanzialmente continuare a garantire la coerenza della propria normativa con quella comunitaria, perdendo però il potere di influenza sulle decisioni di cui oggi dispone come Stato membro.

Dal punto di vista dei fautori della Brexit, perciò, l’accordo si configura come una capitolazione. Tuttavia, l’alternativa che essi propongono, quella di un’uscita senza accordo, infliggerebbe danni ben maggiori all’economia britannica nel lungo termine, mentre nel breve termine richiede molto più tempo di quello oggi disponibile per i preparativi.

Ratifica dell’accordo appesa a un filo

Se la ratifica dell’accordo da parte dell’Unione Europea non pone particolari problemi, ora che Spagna e Regno Unito hanno appianato le divergenze sullo status di Gibilterra, al contrario la ratifica da parte del Parlamento UK, attualmente in agenda l’11 dicembre, appare molto difficile.

Dopo la presentazione dell’accordo al Parlamento, diversi ministri hanno rassegnato le proprie dimissioni dal governo, incluso quello responsabile per i negoziati, Raab.

Fra i parlamentari conservatori, diverse decine sarebbero riluttanti a sostenere l’accordo, quando non apertamente contrari.

Gli irlandesi del DUP, che finora hanno garantito l’appoggio esterno al governo di minoranza guidato da Theresa May, si sono già dichiarati contrari alla ratifica.

Fra le opposizioni, i laburisti vedono in questo voto l’occasione per scatenare una crisi di governo. Contrari sono anche gli altri partiti di opposizione.

Perciò, l’accordo approda in Parlamento con un sostegno ancora molto lontano da quello necessario per garantirne il passaggio.

La strategia del governo è quella di prospettare come unica alternativa all’accordo quella di un’uscita disordinata, sperando così di indurre un sufficiente numero di responsabili a scegliere l’opzione meno dannosa.

Nel frattempo, la palese inadeguatezza dei preparativi per tale scenario rende credibile la prospettiva che ne seguirebbe una crisi economica, come ipotizzato dalla Bank of England in un’analisi recentemente pubblicata (v. Bank of England, EU withdrawal scenarios and monetary and financial stability – A response to the House of Commons Treasury Committee, November 2018).

La Banca centrale stima che il PIL potrebbe essere fra 4,75% e 7,75%, valore più basso nel 2023 rispetto alle proiezioni dell’ Inflation R eport del novembre 2018.

La deviazione si produrrebbe subito, per effetto di un brusco assestamento di produzione, flussi commerciali, domanda, cambio e prezzi.

La BoE stima una caduta del 3% nel primo anno, accompagnato da una svalutazione della sterlina del 15% nei confronti del dollaro.

Tuttavia, non è affatto detto che tale strategia funzioni. Le opposizioni sono convinte che le alternative esistano, e che l’UE accorderebbe un’estensione del periodo negoziale se si prospettassero sviluppi politici clamorosi.

Gli scenari post 11 dicembre

Gli scenari post-voto si presentano straordinariamente aggrovigliati. T

utto è reso più complicato dal fatto che la ratifica parlamentare si svolge così a ridosso della scadenza fissata per l’uscita del Regno Unito (29 marzo), modificabile soltanto all’unanimità degli Stati membri, e che tale scadenza è a sua volta a ridosso delle elezioni per il Parlamento Europeo (fine maggio) e del rinnovo della Commissione Europea.

Questi due fattori rendono molto più difficile ipotizzare un’estensione dei negoziati e, ipotizzando che un’estensione sia alla fine comunque necessaria per evitare uno scenario di uscita disordinata, consiglierebbero di attuare un’estensione o brevissima, di poche settimane, o molto lunga, superiore all’anno.

La prima biforcazione nell’albero degli scenari riguarda l’esito del voto dell’11 dicembre.

(1) voto favorevole del Parlamento

Non può escludere del tutto che la strategia del governo abbia successo, anche se ciò appare molto improbabile.

Alla fine, il partito conservatore potrebbe ritrovare compattezza di fronte al rischio di consegnare il paese ai laburisti, e/o di creare le condizioni per una crisi economica.

Con l’aiuto di qualche decina di deputati di opposizione pro-Brexit, l’accordo sarebbe ratificato e i problemi dell’uscita sarebbero rinviati per un paio di anni.

Questo sarebbe di gran lunga lo scenario più semplice e tranquillizzante.

I problemi non sarebbero però risolti definitivamente.

Non appena possibile, si dovrà negoziare un nuovo trattato che regoli i rapporti del Regno Unito con l’UE dopo la fine del periodo transitorio, per limitare il tempo di applicazione della soluzione di backstop.

Ma l’accordo commerciale fra Regno Unito ed UE dovrà essere ratificato da tutti gli Stati membri, e dovrà anche essere coerente con il vincolo del confine ‘trasparente’ in Irlanda.

Una sfida non facile, che non esclude la possibilità né di hard Brexit, né di legami più stretti di quelli oggi ipotizzabili fra Regno Unito ed UE, in base anche agli sviluppi politici domestici.

(2) piano bocciato, ma il governo May non si dimette e resiste alla mozione di sfiducia

Se il Parlamento respinge il piano, il governo May non è tenuto a dimettersi.

Al contrario, Theresa May potrebbe ritenersi in dovere di gestire le conseguenze della bocciatura, soprattutto se la sconfitta fosse per pochi voti.

Non è chiaro quale sarà il “piano B” del governo in caso di sconfitta.

Una prima ipotesi è che, come minacciato, Theresa May potrebbe dedicarsi alla redazione di un nuovo piano focalizzato sulla gestione di un’uscita senza accordo, con l’obiettivo di mitigare i danni immediati per l’economia britannica.

Anch’esso potrebbe essere respinto dal Parlamento, ma probabilmente soltanto sulla base di una proposta alternativa: la possibilità di rinviare la scadenza del 29 marzo, infatti, richiede il consenso unanime di tutti gli Stati membri, e non può essere data per scontata.

Una seconda possibilità è che il governo tenti di riaprire il negoziato con l’UE, per presentare al Parlamento un accordo modificato almeno per quanto riguarda i contenuti della dichiarazione politica sui rapporti a regime.

Tale scenario potrebbe rendere necessaria una richiesta di estendere il periodo negoziale, sperando che l’UE l’accolga.

In realtà non si vedono particolari motivi perché l’UE non possa farlo, se non in una situazione in cui le proposte di modifica rispettano i paletti fissati e hanno buona probabilità di essere ratificate dal Parlamento UK.

In terzo luogo, preso atto dell’assenza di consenso parlamentare per qualsiasi opzione, il governo potrebbe aprire alla possibilità di un secondo refererendum per valutare se esiste ancora un consenso a favore della Brexit, e di quale tipo di Brexit (in base all’accordo, o senza accordo).

Anche i laburisti iniziano a considerare concretamente un nuovo referendum come l’opzione migliore dopo la bocciatura dell’accordo, e tale scenario è più facilmente realizzabile senza crisi di governo.

L’indizione di un referendum incontra due ostacoli: in primo luogo, è già stato investito un certo capitale politico nel negare tale possibilità (il portavoce del primo ministro ha affermato che “non ci sarà un secondo referendum in nessun caso” [“there is not going to be a second referendum under any circumstances”]);

in secondo luogo, la commissione elettorale richiede almeno sei mesi fra l’indizione del referendum e il suo svolgimento, e ciò implicherebbe richiedere all’UE una significativa estensione del periodo negoziale (considerando anche il rinnovo della Commissione Europea, forse più di un anno).

Infine, viene anche ipotizzato che l’accordo con l’UE possa essere ripresentato tale e quale fra qualche settimana, dopo che il Parlamento si sarà sfogato in modo inconcludente nel proporre e respingere modifiche all’accordo, nuovi referendum e mozioni di sfiducia al governo, e dopo che l’UE avrà respinto le richieste di modificare Trattato e dichiarazione politica.

In tal caso, sarebbe dimostrato che non ci sono alternative politicamente plausibili, e potrebbe nascere un consenso parlamentare a favore dell’accordo che oggi manca del tutto.

 (3) piano bocciato e crisi di governo

Dopo la bocciatura dell’accordo da parte del Parlamento è possibile che si verifichi una crisi di governo. Ci sono tre principali percorsi per arrivarci: dimissioni di Theresa May, un voto di sfiducia all’interno del Partito Conservatore o, infine, una mozione di sfiducia in Parlamento:

▪ Lo scenario di putsch interno al partito conservatore sembra sempre meno probabile dopo che la minaccia degli euroscettici ha mancato di raccogliere le firme necessarie. D’altronde, non si capisce quale beneficio ne potrebbero trarre, a questo punto.

▪ La crisi potrebbe però avvenire per le dimissioni del primo ministro May, che saranno più probabili se la sconfitta in Parlamento assumerà proporzioni catastrofiche.

▪ La mozione di sfiducia in Parlamento necessita di una maggioranza semplice per avere successo. Ammesso che abbia successo, però, non è facile arrivare a elezioni anticipate in tempi stretti: inizialmente, il nuovo leader conservatore o il leader dell’opposizione sarebbero chiamati a formare un nuovo esecutivo, tentativi che potrebbero richiedere settimane.

Soltanto dopo il loro fallimento potrebbero essere indette nuove elezioni.

Nello scenario di crisi di governo, perciò, o si ottiene una lunga estensione del periodo negoziale dall’UE, oppure è necessario prepararsi ugualmente a un’uscita senza accordo.

Quello che è stato finora il piano A del Partito Laburista, dunque, pone dei problemi molto ardui, una volta considerata la questione dei tempi.

Chi ha paura della Brexit?

Curiosamente, proprio ora che l’uscita del Regno Unito è diventata imminente, e con essa il rischio che il processo abbia conseguenze negative impreviste, i mercati internazionali hanno più o meno cessato di preoccuparsene.

All’epoca del referendum, Brexit era considerato un rischio per l’Europa; ora è considerato un rischio importante soltanto per il Regno Unito, con possibili ricadute (significative, ma limitate e controllabili) per il resto d’Europa.

Tale atteggiamento è, a mio giudizio, fondato.

Il caso peggiore che potremmo fronteggiare è costituito da un’uscita disordinata: nessun accordo, e nessun tentativo di mitigare le conseguenze.

In tal caso, Brexit potrebbe ancora diventare un fattore di rischio rilevante almeno a livello continentale, soprattutto nell’attuale contesto di rallentamento della crescita economica.

Anche se il Regno Unito decidesse unilateralmente di non effettuare controlli doganali sulle merci in arrivo dall’UE, non si potrebbe escludere uno sconvolgimento del traffico merci attraverso il Canale della Manica.

Tuttavia, tale scenario estremo è anche il più assurdo: nel momento in cui l’aspetto politico è stato smarcato, ed è chiaro che una no – deal Brexit è inevitabile, non c’è alcun motivo per pensare che le autorità britanniche ed europee non cooperino per mitigare la transizione.

Ci sarebbero conseguenze economiche di breve e medio termine ancora significative, come ha rimarcato l’analisi della Bank of England citata sopra; tuttavia, fuori dal Regno Unito, soltanto le imprese più dipendenti dal mercato britannico potrebbero incontrare difficoltà.

In parte, i rischi potrebbero essere mitigati anticipando le spedizioni e accumulando più magazzino nei mesi precedenti.

In uno scenario di no-deal Brexit gestita, forse si verificherebbe ugualmente una significativa svalutazione della sterlina, in quanto i mercati potrebbero scontare un maggior aumento dei costi o una maggiore riduzione della produttività nel settore dei beni commerciati con l’estero.

Per ora, il mercato sta riducendo le posizioni corte a ridosso di 1,27 contro dollaro, ma tale soglia potrebbe essere infranta in caso di uscita senza accordo.

Per il resto, è improbabile che tale scenario conduca a un incremento generalizzato dell’avversione al rischio come accadde dopo il referendum

Fonte: BondWorld.it

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